临空经济 新时代榆林经济转型发展的新引擎

榆林市空港生态区管委会副主任 姜凯

    习近平总书记在党的十九大报告中指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。报告还指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。通过学习十九大报告精神，结合榆林市和空港生态区发展实际进行思考，我认为，要实现我市经济社会发展总体规划（2016—2030年）提出的“三区一高地”将榆林建成全国资源型城市转型发展先行区、陕甘宁革命老区统筹城乡试验区、西北地区生态文明建设示范区、中国内陆开放开发战略新高地以及省党代会确定的将榆林建设成陕甘宁蒙晋接壤区最具影响力城市的战略目标，解决发展不平衡不充分这一主要矛盾，就必须实施“创新引领、主动转型”战略，而依托快速发展的榆林机场的优势，大力发展临空经济产业，必将能增强创新活力、优化经济结构、扩大开放水平、补齐发展短板，满足人民日益增长的对美好生活的需要。

    我们都知道，人类社会每次突飞猛进的发展都是和交通手段的改变结合在一起的。18世纪是航海时代，出现了大量的港口城市，19世纪是铁路时代，被铁路推动的城市飞速发展，20世纪是高速公路时代，那些普及了高速公路网络体系的国家，其城市也得到了快速的发展，21世纪则进入了航空时代，国内外的经验表明，机场的投资效益比是1：8，是低投入、高产出的行业，机场和航空运输能产生巨大的经济效益，每年100万旅客吞吐量相当于产生1.3亿美元的经济效益。而依托机场设施资源，通过航空运输行为或航空制造活动，利用机场的产业聚集效应，促使相关资本、信息、技术、人口等经济要素向机场周边地区集中，以机场为中心的经济空间形成航空关联度不同的产业集群，这种新兴的区域经济形态就是临空经济，这个特殊的经济区域即是临空经济区。临空经济区是机场与区域经济相互融合、相互促进、相互提升的重要载体。在我国“一带一路”战略实施和经济全球一体化的大背景下，发展临空经济、建设国际空港城正逐步成为当今世界解决全球区域发展和城市转型发展的一种新的途径和方式，谁把握住了临空经济这个时代的脉搏，谁就会赢得发展的优势。

    说到临空经济，就不能不提到一个城市——孟菲斯，一座仅有65万人口的美国中等城市，从上个世纪70年代初开始，这个城市用了40多年的时间创造了一个航空业的奇迹，由于美国联邦快递公司的入驻，使得原本不知名的孟菲斯国际机场一跃成为全球最繁忙的货运机场、成为世界物流中心。2016年，孟菲斯机场旅客吞吐量394.93万人，货邮吞吐量432.21万吨，货运量位居全美第一、世界第二（仅次于香港机场）。孟菲斯可以称作“飞来”的产业新城，这座小城“机场带动物流，物流带动产业，产业带动城市”的发展链条，即临空经济区“空港”、“产业”、“空港新城”一体化的发展模式，对众多中小城市构建现代经济体系和通往现代化城市的发展道路不无启示。

    近年来，我们国家不断出台相关政策支持临空经济发展， 2012年国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》，明确提出了大力推动航空经济发展，依托机场规划发展临空经济；2013年国务院批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013—2025年）》，这是首个上升为国家战略的航空港经济发展先行区；2015年国家发改委、民航局出台《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》，临空经济在整个国民经济中的作用越来越显著。习近平总书记视察北京新机场时也曾强调“北京新机场是我们国家发展的一个新的动力源”。到2016年底，全国62个城市共规划了近70个临空经济区，其中10个为国家级临空经济示范区。对于榆林来说，扩建机场提升运力和服务，发展临空经济是促进城市建设和经济转型发展的“发动机”。尽管国家层面对临空经济示范区发展相应的机场旅客、货邮吞吐量、区域经济发展水平要求很高，而榆林机场仅仅是个支线机场，年旅客吞吐量不过150多万人次、货邮吞吐量才3700多吨，我们的城市产业结构也不尽合理，产业聚集能力也十分有限，但是从远期发展看，从转型发展的要求看，我们还是应当未雨绸缪，及早谋划规划临空经济发展。2011年民航西北地区管理局批复的《榆林机场总体规划》近期规划目标是2020年旅客吞吐量为500万人次，货邮吞吐量1.6万吨；远期规划目标是2040年旅客吞吐量为2000万人次，货邮吞吐量6.8万吨。随之，2012年榆林空港生态区应用而生，榆林机场处于空港生态区腹地（新区控制用地范围的几何中心）。2015年底榆林海关正式开关。2016年榆林机场旅客年吞吐量突破150万人次，在全国210个机场中排名第60位；榆林旅客出境人数达到52982人，较2011年翻了近一番；进出口商品9.7亿元，是海关开关前一年的3.3倍。2017年我市启动了国家一类航空口岸申报、保税区建设及开展对接陕西自贸区等工作，这都使的加快榆林调整产业结构，转变经济发展方式，大力实施外向型经济越来越迫切，临空经济将会成为一个新引擎，引领、带动榆林城市和区域经济工作迈向新的发展阶段。当然作为一种新的经济形态，没有多少可借鉴的经验，但我们也应遵循发展规律，抓住关键环节，做好重点工作。

    一、 发展临空经济，提早谋划和科学规划是关键。

    我国的临空经济是在国内机场大规模建设和扩建的2010年前后快速起步发展的，各地都将此视为抢占发展先机，打造新兴经济增长点的重要引擎。从国内外的临空经济区规划建设情况看，临空经济区顶层设计很重要，且一定要实事求是，因地制宜，根据经济发展水平以及自身能力来规划建设。一是客观地研判榆林当前发展临空经济的基础条件。纵观国内外机场的发展，机场年旅客吞吐量在1000万以下时，航空运营没有规律可循，区域内临空经济企业比例较低且增长缓慢，是临空经济的形成期，1000万后进入成长期，3000万后进入质量提升期，5000万后就进入了成熟期。货邮吞吐量每年10万吨是个起步阶段。根据榆林现阶段的旅客和货邮吞吐量、机场周边形成的产业和经济社会发展水平，我们必须客观清醒地作出研判：榆林现阶段仅仅处于临空经济形成期的一个初期萌芽阶段。因此，进行顶层设计和规划，一定要把握住临空经济的发展规律和当前所处阶段的特征，科学预测，适度超前，留足空间；一次规划，分步建设，滚动开发。规划既要满足规模增长和未来发展的需求，又不能过于超前，造成设施闲置浪费、投资效益太低。二是遵循“港、产、城”一体化的发展思路。机场、产业、空港新城是临空经济发展演进的三大关键要素，其发展经历了独立驱动、两两融合，以及发展到现在的较为成熟和理想状态的三者之间互相影响、互相促进的“港、产、城”一体化阶段。所以，应按照“港、产、城”一体化的系统思维指导我们思考谋划临空经济发展，将榆林机场、临空产业和空港生态区新城建设统筹起来一体化发展。三是统筹各种规划，做到有机衔接。临空经济发展规划要与全市经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、机场规划以及“多规合一”规划统一和衔接。要兼顾近期和远期发展，使榆林临空经济的总体目标定位、空间布局、产业布局、交通体系科学合理。同时，临空经济区作为城市的重要组成部分和经济产业区，一定要突出临空产业偏好性所独具的竞争优势，不同于一般的开发区，避免与其他开发区的同质化竞争。四是明确为全市重要战略，由政府主导实施。市委、市政府将发展临空经济确定为全市的一项重要战略，市政府及相关部门将此作为调整产业结构，转变经济发展方式，培育新的经济增长点和带动区域经济增长的一项新的重要措施列入各级重要议事日程。成立榆林临空经济领导小组或者建立临空经济联席会议制度，在市政府的统一领导下，在空港生态区管委会、榆林机场、机场扩建办以及榆林海关、商检、市口岸办等有关部门共同参与下进行，坚持高起点、高标准的编制和实施规划。

    二、发展临空经济，机场设施和服务质量是前提。

    临空经济对机场的交通基础设施具有极强的空间依附作用，而机场的存在将改变周边区域的空间经济特性，机场直接或间接影响是产业聚焦的原动力、机场的客流和货流是临空产业链的主线、机场的功能定位和规模是临空产业发展的决定性因素、机场的航线网线资源是临空产业赖以生存和发展的源泉，可见机场发展的好与坏、快与慢直接影响着临空产业的布局及临空经济的发展。因此，一定要加强机场的建设和管理。一是加快榆林机场扩建步伐，改善服务环境，增强机场的竞争力和吸引力。二是加强机场管理，提高服务品质，努力创建五星级机场和品牌机场，不断拓展航线网络，吸引更多的航空公司进驻机场。三是深度融入“一带一路”战略，尽早开通国际航线，满足人民群众出入境需求，提升对外交流层次，扩大对外开放程度。四是组建榆林自己的航空运营公司，初期起步可采取租机或融资租赁的办法解决飞机来源，不断提升扩大榆林在国内外的知名度和影响力。五是当前航空快件业务占比不断攀升，支线航空货运发展潜力巨大，应在充分调研论证的基础上，适时开通货运航线，稳步提高航空货运和航空物流的比重。六是增加政府航线培育补贴基金规模，并重点扶持补贴国际航线和货运航线。七是建设与机场有机衔接的综合交通，打造多式联运物流模式。

    三、发展临空经济，优选产业和聚集产业是核心。

    产业聚集和发展是临空经济的核心，是工作的“重中之重”。一是找准产业定位。全球范围内发展较成熟的临空经济区，都有自己鲜明的产业发展定位。我市发展临空产业要结合榆林国家能源化工基地、陕西现代特色农业基地和国家历史文化名城的产业基础和资源特色，围绕能源开发、现代农业、生态建设和文化旅游等重点领域，再借助临空条件将特色优势最大化发挥，打造具有临空偏好的、绿色的、智慧的、高端的、高效的产业集群，从而带动区域产业的转型升级。二是科学布局功能。遵循临空产业发展规律，圈层式布局，辐射式发展，顺序式开发，由内到外形成机场核心区、紧邻区、相邻扩散区、临空辐射区四大圈层。在开发时序上，首先是航空核心产业，其次是航空关联产业，再到航空引致产业。就榆林临空产业布局而言，需要遵照空港生态区规划控制用地范围、城市“多规合一”建设用地位置和规模总量、机场总体规划及用地等情况确定，第一圈层是榆林机场核心区，以机场配套服务、航空货运、航空物流、多式联运、航空维修制造为主的航空核心产业；第二圈层是榆林机场紧邻区，发展综合物流、保税区、通用航空、FBO基地、餐饮住宿、商务贸易、商务服务等航空关联产业；第三圈层是榆林机场相邻区，围绕服务能源化工基地生产性服务业为主，发展能源科技研发、能源金融、能源信息咨询、能源交易、商务会展、区域总部基地、跨境电商和大数据中心等航空关联产业；第四圈层是榆林机场辐射区，发展高尚居住、文化体育、教育医疗、购物消费等生活性需求的高端公共服务设施以及围绕绿色、生态的要求，发展生态农业、生态林业、生态旅游、休闲度假、健康养老等航空引致产业等。三是突出招商引资亮点。围绕临空经济产业定位和重点产业，要招引科技含量高、资本密集型和技术密集型的项目和企业为主，以招引附加值高、产业链长、效益高、纳税能力强的项目和企业为主。应对企业和项目设置一定的准入门槛，切实防止低端产业和项目的引进。特别是我市的临空经济要快速走上高端发展的路子，就应该像美国的孟菲斯引进联邦快递、郑州航空港经济区引进富士康一样引进一家或几家在国际国内特别有影响力的大企业，或者引进一个或几个辐射带动能力特别强、能形成临空经济产业链的大项目，这样就会对我市临空产业的发展产生巨大的不可想象的推动带动作用。

    四、发展临空经济，统筹协调和优化环境是保障。

    发展临空经济产业，建设临空经济区是一项庞杂而巨大的经济建设和社会系统工程，需要统筹协调，优化环境，合力推进。一是成立专门的工作协调机构。临空经济区的建设涉及到政府、机场、企业等多个主体，需要成立一个专门的临空经济工作机构或协调机构，建立有效的工作机制，统筹、协调各部门、各方面合力推进临空经济规划、建设、管理、融资、招商、运营和可持续发展等各项工作。二是优化发展环境。要打造软硬环境，配套建设项目创立硬环境，政策服务并举打造软环境。硬环境方面，空港生态区做好基础设施和公建项目建设，主要是对区域内和机场周边的道路、公共交通等基础设施的完善，特别是改造提升省级榆林沙地森林公园，提升完善高尔夫球场环境及配套。软环境方面要做好配套政策落实和产业服务，市政府出台针对临空产业的税收优惠政策，设立产业扶持引导基金，搭建技术交易服务平台等，从而促进产业健康快速的发展集聚。三是重视人才引进和培养。国际上发展成熟的临空经济区，其发展过程无一例外地重视专业人才的引进、教育和培训。我市在临空经济发展初期就要高度重视高端人才的引进、培养机制的建立，一方面，可将现有政府、部门、机场和企业的管理人员送出去考察学习培训，通过继续教育的形式，提高现有管理人员业务素质和能力。另一方面，每年安排招聘一批大学本科以上航空管理、临空经济等相关专业毕业的大学生充实到涉及临空经济的相关单位；还可以创造条件在榆林学院、榆林职业技术学院开设民用航空管理、机场管理等相关专业，培养本土航空管理、临空经济等方面的专业人才。